廣東省疾病預防控制機構資源整合可行性分析

  • 投稿
  • 更新時間2018-10-30
  • 閱讀量38次
  • 評分0
  • 0
  • 0

  摘要:通過調查收集相關單位對廣東省疾病預防控制機構資源整合的意見與建議,采用歸納法從優勢、劣勢、機遇和挑戰四個方面進行可行性分析,探索資源整合的路徑。分析顯示,在國家鼓勵探索公共衛生服務資源整合,疾病防控任務艱巨等機遇和挑戰下,資源整合有利于提高廣東省公共衛生資源配置和使用效率,理順不同疾病預防控制機構的職責關系,改變專病預防控制機構“重治輕防”現象,但在整合方案選擇、整合過程、整合后的機構融合和職能轉變上有難度。建議抓住改革契機,理順體制機制,加大財政投入力度,加強疾病預防控制機構能力建設。


  關鍵詞:資源整合;疾病預防控制機構;醫療衛生改革;


  作者簡介:曹蓉(1985-),女,碩士,助理研究員,研究方向:公共衛生政策。;何群(1969-),男,博士,主任醫師,研究方向:公共衛生管理、慢性病防控、艾滋病防控。


  當前我國既面臨傳染病和慢性病的雙重挑戰,也存在公共衛生服務資源配置不平衡的問題,日益增長的公共衛生服務需求和有限的公共衛生資源之間的矛盾突顯。為加強重大疾病防控和突發公共衛生事件應急體系與隊伍建設,2014年中央機構編制委員會辦公室會同財政部、國家衛生和計劃生育委員會研究制定了《關于疾病預防控制中心機構編制標準的指導意見》,要求“堅持疾病預防控制中心公益屬性,科學合理設置機構和配備人員編制”。“非典”以來,廣東省疾病預防控制機構在重大疾病防控和突發公共衛生事件應急中發揮了重要作用,但也存在機構多樣、職能重疊、資源分散、區域和專業發展不平衡等體系建設問題,在一定程度上制約了疾病防控能力的提高。因此,貫徹落實國家政策,結合本省實際優化資源配置將是當前廣東省疾病防控體系建設的重要內容。本研究從優勢、劣勢、機遇和挑戰四個方面對廣東省疾病預防控制機構資源整合的可行性進行了分析,旨在為廣東省有關政策的制定提供依據。


  1資料與方法


  本研究設計了疾病預防控制機構資源整合形勢分析表,發放給全省所有的衛生行政部門、疾病預防控制機構等相關單位填寫,收集各地對疾病預防控制機構資源整合的意見與建議。受到研究條件的限制,本研究沒有通過焦點小組訪談而是采用調查表來收集定性材料,并對部分內容進行了電話核實和追訪。定性資料的分析采用了歸納法,從疾病預防控制機構資源整合所面臨的優勢、劣勢、機遇和挑戰四個方面對所收集的意見和建議進行了梳理和歸納。


  2相關概念


  2.1公共衛生資源


  目前尚無公共衛生資源的統一定義[1,2]。有研究者認為,從廣義上講,公共衛生資源是指用于公共衛生服務的所有生產力要素的總和,它不僅包括用于公共衛生服務的人力、財力以及設施設備,還包括信息、技術和管理方法等軟性資源[1]。本研究所討論的公共衛生資源是指提供公共衛生服務的疾病預防控制機構及其人財物等資源。


  2.2資源整合


  資源整合是系統論的思維方式,通過優化資源配置,獲得整體的最優[3,4]。本研究中的資源整合指通過機構的整合、調整,優化人財物的配置,從而提高服務的公平性和效率。


  3廣東省疾病預防控制機構資源整合可行性分析結果


  3.1廣東省疾病預防控制機構資源整合的優勢


  3.1.1有利于精簡機構,提高資源配置和使用效率


  廣東省疾病預防控制機構類別多、管理體制復雜、條塊分割、資源分散、發展不平衡。廣東省衛生廳2006年開展的疾病預防控制體系三年建設狀況調查結果顯示,2005年廣東省共有縣級以上疾病預防控制機構303個,其中疾病預防控制中心117個、慢性病防治機構(院、站)88個、職業病防治院(所)10個、結核病防治中心(所、站)13個、皮膚病防治中心(院、所、站)22個、健康教育所22個[5]。以慢性病防治機構為例,省級沒有設置獨立的慢性病防治機構,而在地市級和縣級,部分地區則設置了獨立的慢性病防治機構。如果對疾病預防控制機構尤其是縣(區)級機構進行整合,可使有限緊張的公共衛生資源實現優化配置,變分散管理為集中管理,提高效能[6,7]:一是縣(區)衛生人力資源匱乏,整合后可統籌利用人力資源,精簡行政后勤崗位,充分挖掘現有人員潛力;二是部分縣(區)財政投入有限,整合后能把分散的財政資源集中起來綜合利用;三是疾病預防控制機構之間設施設備可以共享,提高使用效率;四是可提供公共衛生“一站式”服務,最大限度滿足群眾公共衛生服務需求。


  3.1.2有利于理順關系,解決縱向脫軌橫向交叉的問題


  廣東省疾病預防控制機構存在上下級之間職能設置不一致、同級之間職能有交叉的現象,給疾控業務開展帶來了不便。2014年廣東省疾病預防控制機構建設調查顯示,在被調查的287個疾病預防控制機構中,認為本機構與轄區其他疾病預防控制機構之間存在職責交叉的占22.3%。以健康教育為例,《中央編辦財政部國家衛生計生委關于印發疾病預防控制中心機構編制標準指導意見的通知》明確指出,疾病預防控制中心的工作職能包括“健康教育與健康促進,對公眾進行健康指導和不良健康行為干預”,該職能與健康教育所的職能有所重疊。如果將相近或交叉的職能交由一個機構承擔,通過資源整合理順上下級和同級疾病預防控制機構之間的職責關系,有利于避免多頭管理、上下級工作脫節、同級之間相互扯皮的問題,降低溝通協調成本,提高效率,促進疾病的聯防聯控,形成上下聯動、工作協同的局面。


  3.1.3有利于爭取政府政策支持,改變專病預防控制機構“重治輕防”現象


  廣東省專病預防控制機構是在特定歷史條件下建立起來的,從國家到省市均無建設標準可供參考,從上到下體系建設與發展一直缺乏有效的政策支持和指引。在財政投入方面,地方政府重視的,對專病預防控制機構實行全額撥款;不重視或當地財政狀況比較差的,對專病預防控制機構實行差額撥款。在職能方面,絕大多數專病預防控制機構同時承擔著預防和醫療職能。由于醫療業務的收入遠遠高于預防業務,在生存和發展的壓力下,很多單位往往重治療、輕預防。部分專病預防控制機構一直以專科醫院的模式運轉,如某皮膚病醫院加掛了皮膚病與性病防治中心的牌子,10個業務科室中臨床科室8個、公共衛生科室2個。如果對機構進行資源整合,不再單設專病預防控制機構,作為只提供公共衛生服務的“大疾控”,可向政府爭取更多的財政投入,減輕生存壓力,改變當前專病預防控制機構“重治輕防”的現象,集中資源開展公共衛生工作。


  3.2廣東省疾病預防控制機構資源整合的劣勢


  3.2.1整合方案選擇有難度


  如果考慮整合,可有多個方案供選擇,各有優缺點,見表1。如何權衡利弊,選擇最優的整合方案,保持疾病預防控制機構各項業務工作的穩定發展,對決策者來說是個極大的考驗。


  3.2.2整合過程有難度


  一是衛生部門和其他行政部門的協調難。如果整合,將涉及編制辦公室、財政、人社等多部門協調,爭取財政投入和編制難度大,必須由政府牽頭解決。二是不同類別疾病預防控制機構協調難。改革涉及到職能轉變、衛生資源的合理配置,也涉及到多單位利益的調整。目前廣東省各級各類疾病預防控制機構有公益一類、公益二類、參照公務員管理等多種體制,財政補助有全額、差額等多種撥付方式。如果不同類別的單位進行整合,將會面臨管理體制和財政補助方式如何確定的問題。三是人員調整有難度。《關于深化收入分配制度改革的若干意見》要求“嚴格控制行政事業單位機構編制,‘十二五’期間中央和地方機構編制總量只減不增,減少領導職數,降低行政成本”。在當前政策環境下,如果疾病預防控制機構進行整合,將會面臨著領導職數和管理后勤崗位減少后人員調整的問題。一旦涉及到個人利益,改革極有可能遭遇來自內部的阻力。


  3.2.3整合后機構融合、職能轉變有難度


  第一,機構擴大可能增加綜合管理難度。多個機構整合后,新機構的規模會擴大,在以下方面可能會增加管理難度:一是可能會出現短期或長期的多地辦公情況,增加辦公成本,不利于各部門的協調溝通,對單位管理造成不便。二是機構整合后可能會對人員編制、經費預算等進行壓縮,并且職能會增加,加大了新機構的工作壓力。三是整合后存在磨合期,涉及到工作模式、單位文化等的融合。如何實現機構合并到合力的轉變,將是整合后面臨的重要問題。


  第二,專病預防控制工作或弱化。經過幾十年的發展,廣東省已形成了從省級、地市級到縣(區)級的較為成熟的專病防治管理架構。專病預防控制機構在學科建設、人才隊伍培養、業務開展等方面取得了顯著成效,發揮了重要作用。由專病預防控制機構來承擔慢性病、職業病等防控職能,一是可以與臨床緊密聯系,主動發現病人,保持監測數據的真實性和準確性,更好地利用監測數據指導防治工作;二是容易得到服務對象的信任,促進預防工作的開展;三是減少了防治的銜接成本,提高了工作效率和效果;四是專病預防控制工作力度和效果可能是“大疾控”體制下無法達到的水平。例如,深圳市有多個單設的專病預防控制機構,其工作效果位居全省前列。將專病預防控制機構整合到疾病預防控制中心成立“大疾控”后,某些專病預防控制工作不再獨立,可能會有所弱化。


  3.3廣東省疾病預防控制機構資源整合的機遇


  3.3.1國家鼓勵探索公共衛生服務資源整合


  自2009年起,國家出臺了一系列政策,提出整合區域公共衛生資源的改革思路。《中共中央國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》要求,“進一步明確公共衛生服務體系的職能、目標和任務,優化人員和設備配置,探索整合公共衛生服務資源的有效形式”。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》、《中央編辦財政部國家衛生計生委關于印發疾病預防控制中心機構編制標準指導意見的通知》、《全國醫療衛生服務體系規劃綱要(2015-2020年)》也多次強調要加強公共衛生服務資源整合。


  3.3.2疾病預防控制工作越來越受到政府的重視


  “非典”之后,國家作出力爭用三年時間基本建成覆蓋城鄉、功能完善的疾病預防控制體系的重大戰略部署。經過多年投入和建設,疾病預防控制體系得到了長足發展。2010年疾病預防控制中心的疾病防控、突發事件應急處置、健康危害因素監測與干預、健康教育與健康促進、實驗室檢驗、科研指導等任務的平均完成度為68.9%,較2002年增長了22.1個百分點[8]。近年來,國家有關部門專門針對疾控工作相繼出臺了《中央編辦財政部國家衛生計生委關于印發疾病預防控制中心機構編制標準指導意見的通知》、《國務院辦公廳關于加強傳染病防治人員安全防護的意見》等文件,進一步體現了政府對疾控工作的高度重視。


  3.4廣東省疾病預防控制機構資源整合的挑戰


  3.4.1疾病防控任務更加艱巨


  雖然我國疾病預防控制工作取得了巨大成就,但當前全社會仍然面臨著新發和再發傳染病、慢性病、環境污染、老齡化加快、人口流動性增加和社會生活方式快速轉型等多重因素的嚴峻挑戰,疾病防控任務更加艱巨。在當前的形勢下,是否整合、如何整合才能更好地防控疾病和應對突發公共衛生事件,是決策者必須考量的重要問題。


  3.4.2公共衛生需求與供給矛盾突出


  公共衛生服務需求和供給的矛盾越來越突出:一方面,我國疾病譜發生改變,城鄉居民疾病負擔沉重,健康服務需求快速增長;另一方面,公共衛生人力資源緊張、財政投入不足等問題日益突出,部分疾病預防控制機構仍需通過創收來維持日常運轉和保障職工待遇。如何最大化地利用好公共衛生資源,滿足人民群眾健康需求是政府亟需解決的問題。


  4廣東省疾病預防控制機構資源整合的政策建議


  4.1抓住改革契機,理順疾病預防控制機構體制機制


  疾病預防控制機構承擔著保障人民群眾健康的職責,所提供的服務是政府公共服務的重要組成部分。探索廣東省疾病預防控制機構資源整合對于促進全省的疾病防控工作、更好地滿足人民健康需求意義重大。一是要發揚廣東省改革排頭兵的精神,緊抓改革機遇,建立政府牽頭,衛生、編辦、財政、人社等部門共同配合,疾病預防控制機構積極參與的資源整合工作機制。從廣東省疾控工作的全局考慮,加強頂層設計,破除現行體制機制弊端,理順上下級和同級疾病預防控制機構之間的職責關系,通過資源整合實現提高疾病預防控制工作效能的目的。二是要堅持因地制宜、區別對待的原則,不能死板地硬套某種模式,要避免“為改革而改革”的誤區,防止“生搬硬套”導致疾病預防控制機構運行不暢、影響工作正常開展等問題。可學習借鑒國際上的先進做法,并結合本省實際,按照“大疾控”的思路來布局公共衛生資源。以美國疾病預防控制中心為例,盡管其數易其名,但整體發展路徑是隨著社會疾病譜的變遷以及公共衛生問題內涵和外延的擴大,陸續并入相關的疾病預防控制機構和開展的項目,如1955年接管美國公共衛生服務部控制脊髓灰質炎的職責,1957年和1960年并入性病與結核病控制項目,1967年并入美國公共衛生服務部外國人檢疫服務部,1986年、1987年相繼并入吸煙與健康辦公室、國家衛生統計中心[9],這種“大疾控”的發展模式能夠減少由于機構繁多帶來的資源分散、職能重疊、協調成本高等問題,集中力量辦事,提高工作效率。三是采取積極穩妥、分步實施的方式進行資源整合。條件成熟的先行整合,暫不具備條件的逐步推進。鼓勵開展試點探索,加大對試點地區的政策支持,積累資源整合經驗。


  4.2加大財政投入力度,加強疾病預防控制機構能力建設


  人財物資源的投入是做好疾病預防控制工作的前提條件。不管如何整合,政府都要繼續加大財政投入,落實財政全額撥款,保證疾病預防控制機構不為生存和養人所憂;加強疾病預防控制機構尤其是經濟欠發達地區和基層的能力建設,落實人員編制,有計劃地開展在職人員培訓,全面提高專業技術人員素質,為群眾提供高質量的服務。


  4.3把握改革主動權,有為才有位


  改革是利益格局的重新調整,不管是疾病預防控制機構還是職工,“有為才能有位”。對機構來說,改革過程中要針對性地做好干部職工的思想政治工作,打消職工顧慮,維護職工利益,爭取他們的理解支持,要確保思想不亂、隊伍不散、工作不斷,確保各項工作實現平穩過渡。對職工個人來說,要理解并支持機構的改革,不因個人得失斤斤計較,做好本職工作。


  總之,資源整合只是方式,最終要通過加強體系建設和機制創新,確保疾病預防控制體系基本功能的發揮和效率的提高,更好地維護和促進人民健康。

篮球场面积