中國學前教育經費投入效率的DEA分析 ——基于175所幼兒園的實證調查

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  • 更新時間2019-11-09
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  摘要:通過構建學前教育經費投入-產出指標體系,利用DEA分析方法,對全國175所幼兒園2014年經費投入效率進行分析。分析結果顯示,學前教育經費投入整體上存在較大的效率損失,規模效率是導致整體效率損失的主要原因;縣鎮幼兒園經費投入效率要高于城市幼兒園和農村幼兒園,且其經費投入的純技術效率與規模效率均高于城市幼兒園和農村幼兒園;中部省份幼兒園經費投入效率優于東部和西部省份幼兒園,無論是規模效率還是純技術效率均高于的東部和西部省份幼兒園。


  關鍵詞:學前教育;經費投入;效率;DEA


  作者:郭燕芬,柏維春(東北師范大學政法學院,吉林長春130117)


  經費投入是學前教育發展最基本的保障,當前政府對學前教育的經費投入不斷增加,2014年全國學前教育經費總投入達到2048.76億元①,是2009年(244.79億元)的8.37倍。《國家中長期教育改革與發展規劃綱要(2010—2020年)》頒布至2014年,各級政府對學前教育財政投入達4000億元,平均每年800億元②。可以預見,在未來的學前教育發展中,經費投入的增加仍是主要趨勢。在經費增加的背景下,如何提高經費使用效率,如何用好教育經費成為當前政府和社會的關注焦點。然而,當前學術界對于學前教育經費投入的研究比較薄弱:一方面,定性研究占主導,如投入特點和方式的理論探討[1],經費投入的政府責任與財政保障的體制機制研究[2],經費投入存在的問題及未來改革方向的政策分析[3-4],以及借鑒國外經驗的比較研究[5-6]等;另一方面,在現有的實證研究中,大多是基于省際宏觀數據的分析[7-8],基于全國范圍內園際層面的數據分析很少;此外,研究方法上,DEA分析方法作為一種非參數方法,不僅可以獲取決策單元效率高低的判斷,還可以為效率改進提供參考信息,但是用于學前教育經費分析的研究還比較少。本研究用DEA分析方法,對全國范圍調研獲取的微觀園際經費投入進行分析,以期能為我國學前教育經費投入政策的提供有益借鑒。


  一、分析方法和數據來源


  (一)DEA分析方法及其對本研究的適用性


  數據包絡分析法(DataEnvelopmentAnalysis,簡稱DEA)是以數據為導向的一種效率評價方法,由查納斯(A.Charnes)、庫伯(W.Cooper)等人創建,后經羅德(ER-hode)等學者發展與完善,利用線性規劃原理對具有同質性的、多投入和多產出的決策單元有效性進行評價,其無需設定生產函數、權重和統一度量單位[9],這些特性使DEA分析具有更大的靈活性和適用性,被應用于政府、非營利和私營組織等領域。學前教育作為非營利性活動,屬于多投入與多產出系統,其指標體系之間關系復雜,無法以價格作為統一度量標準,且由于評價的多元維度,其投入產出指標體系無法根據單一標準來設計權重,與非參數DEA分析方法非常契合。此外,DEA分析的同質性要求決策單元具有相同的目標,性質和外部環境[10],一方面,本研究中不同省際和城鄉的幼兒園具有相同的目標和性質;另一方面,分析內容主要集中于對政府公共經費投入的分析,具有較強的穩定性,可視為樣本具有同質性。


  CCR和BCC模型是DEA分析最常用的兩種模型,其中,CCR是建立在規模收益不變(CRS)的生產技術條件下,計算各決策單元的綜合效率值,但CRS這一假設條件非常苛刻,在現實條件下,決策單元由于受到不完全競爭經濟環境和政策影響等因素無法滿足該假設,因此經改進,出現了規模報酬可變的BCC模型,將綜合效率分解為純技術效率和規模效率[9]。其基本線性規劃為:


  設ε為非阿基米德無窮小量,且該線性規劃問題(Dˉε)的最優解為q*、λ*、s+*、s-*,則有:(1)若q*=1,并且每個最優解的S*—=S*+=0,則決策策單元j*為DEA有效;(2)若q*=1,并且每個最優解的S*-、S*+不全部為0,則決策單元j*為弱DEA有效;(3)若q*<1,則決策單元j*為非DEA有效。


  S*-、S*+不全部為0時,令稱(x?*,y?*)為決策單元j*對應的(x*,y*)在DEA相對有效面上的“投影”,可以看出:


  (二)數據來源


  本研究的分析數據來自于課題組在全國范圍內選取的調研樣本。課題組本預計對東、中、西部省份各抽取70所幼兒園樣本,在各區域內又通過城市、縣鎮和農村分層隨機抽樣方式選取調研樣本,對選定的幼兒園樣本2014年經費投入與產出數據進行調研。由于DEA分析不能對缺失值進行分析,我們對回收的問卷進行篩選整理,剔除數據不完整的問卷,最后分析的有效樣本為175所幼兒園,其中城市幼兒園63所,縣鎮幼兒園65所,農村幼兒園47所;東部省份58所,中部省份59所,西部省份58所。有效幼兒園樣本數量及分布特征如表1所示:


  二、學前教育經費投入-產出指標體系


  當前學前教育投入-產出指標體系紛繁復雜,有代表性的如龐麗娟(2013)將指標體系分為教育規模、師資隊伍、教育經費和辦園條件[11];甘永濤、孟立軍(2014)選取教育經費投入、教職工人數作為決策單元的投入指標,在園人數、高職稱教師數、本科以上學歷教師數和有形資產折合數作為產出指標[12];徐丹、包海芹(2015)將幼兒園數、校舍建筑面積生均教育經費支出和教職工數4個指標作為投入指標,產出指標包括數量(在園幼兒數和畢業生數)和質量(生師比和生均圖書量)兩方面[13]。從現有研究看來,盡管不同研究者依據研究目的指標體系的設計有所差異,總的來看并未脫離財力、人力、物力三個方面。但現有指標體系中,學者們更多的是將注意力集中在對產出指標的分類中,很少關注到對投入指標的分類,由于本研究希望借助于DEA分析,探尋經費投入冗余和產出不足結構,所以在指標設計中,將經費投入指標分為對人員的投入、公共經費的投入和基本建設的投入。結合現有文獻、研究目的和DEA方法對指標體系的要求,并基于相關性分析優化指標①,構建了學前教育經費投入-產出指標體系,如表2所示:


  三、學前教育經費投入效率分析與比較


  用DEAP2.1軟件從全樣本、分層級和分區域三個視角對2014年樣本幼兒園投入-產出數據進行DEA測算和分析,把握學前教育經費投入效率的整體現狀與比較特征。


  (一)全樣本學前教育經費投入效率分析


  175所幼兒園2014年學前教育經費投入綜合效率值、純技術效率值和規模效率值經統計分析,得到如圖1所示:


  1.綜合效率分析


  綜合效率在學前教育經費投入語境中是在給定經費投入條件下,產出達到生產前沿面且實現規模效益,即無法在不損害其他投入或產出的情況下提高特定的投入與產出[14],通過分析了解學前教育經費投入整體效率。


  175所樣本幼兒園2014年經費投入的效率測算結果顯示均值為0.572,平均存在42.8%的效率損失。其次,調研樣本DEA測算值分布集中在偏低區間:經費投入綜合效率值為1,即經費投入DEA有效的幼兒園有47所,占總量的26.9%;綜合效率值在0.8-1之間的幼兒園有7所,占全樣本的4%,綜合效率值在0.5-0.8之間的幼兒園有20所,為樣本量的11.4%,綜合效率值在0.5以下的為101個,為樣本量的57.7%。從測算均值及其分布區間可知,總樣本在2014年經費投入效率普遍較低。


  2.純技術效率分析


  純技術效率在學前教育經費投入的語境下是指不考慮規模效益,既定的投入是否達到了最優的產出,其影響因素主要是經費投入機制、制度和管理水平等,而非投入規模[15]。對其分析意在了解幼兒園是否存在因管理和決策失誤而導致的經費投入無效率。


  175所幼兒園經費投入的純技術效率均值為0.859,平均存在14.1%因管理體制機制等因素而造成的經費投入浪費情況。其統計值分布如下:純技術效率值為1的幼兒園有90所,占全樣本的51.4%;純技術效率值在0.8-1之間的幼兒園有29所,占全樣本的16.6%;純技術效率值在0.5-0.8之間的幼兒園個數為41個,占全樣本的23.4%;純技術效率值在0.5以下的為15所,為全樣本的8.6%。總體而言,樣本幼兒園中經費投入的純技術效率DEA有效值的幼兒園個數較多,超過樣本量的一半。


  3.規模效率分析


  規模效率反映的是最適經費投入與產出,經費投入冗余或產出不足都是導致學前教育經費投入規模無效的原因。對學前教育經費投入的規模效率進行評價,意在了解是否存在因投入冗余或產出不足而導致的經費投入無效率[14]。


  175所幼兒園經費投入的規模效率均值為0.639,平均存在36.1%經費投入規模無效。從規模效率值分布情況來看,規模效率值為1,即經費投入規模有效的幼兒園有51所,占全樣本的29.1%,規模效率值在0.8-1的幼兒園有13所,占全樣本的7.4%,規模效率值在0.5-0.8的幼兒園有26所,占全樣本的14.9%,規模效率值在0.5以下的幼兒園有85所,占全樣本的48.6%。總體而言,樣本幼兒園中經費投入規模無效率個數較多,超過總量一半。


  (二)城市、縣鎮和農村學前教育經費投入效率比較分析


  對城鄉幼兒園經費投入效率情況分別分析,有助于了解城市、縣鎮和農村不同層次幼兒園經費效率差異。


  1.城市、縣鎮和農村幼兒園經費投入DEA有效結構比較分析


  如圖2所示:63所城市幼兒園中,綜合效率、純技術效率和規模效率有效數量分別為12所、31所和13所,占城市總樣本比重分別為19.05%、49.21%和20.63%;65所縣鎮幼兒園中,綜合效率、純技術效率和規模效率有效數量分別為21所、38所和21所,占城鎮總樣本比重分別為33.33%、60.32%和33.33%;47所農村幼兒園中,綜合效率、純技術效率和規模效率有效數量分別為14所、21所和17所,占農村總樣本比重分別為22.22%、33.33%和26.98%。無論是綜合有效比例、純技術有效比例還是規模有效比例,縣鎮幼兒園都高于城市和農村幼兒園;而與農村幼兒園相比,城市幼兒園經費投入綜合有效比例和規模有效比例偏低,純技術有效比例偏高。


  2.城市、縣鎮和農村學前教育經費投入DEA測算值均值比較分析


  圖3城市、縣鎮和農村幼兒園經費投入DEA測算值均值


  如圖3所示:城市、縣鎮和農村幼兒園經費投入綜合效率的均值分別為0.47、0.55、0.49,縣鎮幼兒園的綜合效率均值最高,農村其次,城市最低。城市、縣鎮和農村幼兒園經費投入的純技術效率均值分別為0.87、0.89、0.82,縣鎮幼兒園最高,城市其次,農村最低;城市、縣鎮和農村幼兒園經費投入的規模效率均值分別為0.52、0.60和0.56,縣鎮幼兒園最高,農村其次,城市最低。


  3.城市、縣鎮和農村幼兒園經費投入DEA測算值分布區間比較分析


  如圖4所示,城市、縣鎮和農村三個層級的幼兒園經費投入效率DEA測算值在0-0.5之間的數量分別為42所、34所和27所,占總樣本比重分別為66.7%、52.3%和57.4%,其中,城市幼兒園比重最大,農村其次,城鎮最低。DEA測算值在0.5-1之間的城市、縣鎮和農村幼兒園分別為城市幼9所、11所和7所,分別占其總樣本比例為14.3%、16.9%和14.9%,縣鎮幼兒園比重最高,城市次之,農村最低。經費投入DEA有效的城市、縣鎮和農村幼兒園分別占總樣本量的比例19.1%、33.3%和22.2%,縣鎮幼兒園最高,農村幼兒園其次,城市幼兒園最低。總體而言,DEA效率值較低的區間城市幼兒園樣本較多,DEA效率值較高的區間縣鎮幼兒園樣本較多。


  (三)東、中、西部學前教育經費投入效率比較分析


  評價不同區域的經費投入有助于了解不同地域經費投入效率差異與特征,為經費資源的區域分配提供信息借鑒。


  1.東、中、西部學前教育經費投入DEA有效比重比較


  如圖5所示,東部省份綜合有效、純技術有效和規模效率有效的幼兒園個數為11個、33個和13個,占東部省份總樣本的20.59%、55.88%和23.53%;中部省份綜合有效、純技術有效和規模效率有效的幼兒園個數為19個、34個、20個,占中部省份總樣本的31.43%、57.14%和34.29%;西部省份綜合有效、純技術有效和規模有效的幼兒園個數為14個、28個、16個,占西部省份總樣本的24.62%、47.69%和27.69%。中部省份無論是綜合效率有效比重、純技術效率有效比重還是規模效率有效比重均高于西部和東部省份,說明中部省份幼兒園經費投入的整體效率高于東部和西部地區,而西部地區幼兒園經費投入綜合效率有效和規模效率有效個數高于東部省份,純技術效率有效個數比例低于東部省份。


  2.東、中、西部學前教育經費投入DEA有效均值比較


  如圖6所示,東部省份樣本經費投入的綜合效率、純技術效率和規模效率的均值分別為0.44、0.88和0.48;中部省份樣本經費投入的綜合效率、純技術效率和規模效率的均值分別為0.54、0.90和0.60;西部省份樣本經費投入的綜合效率、純技術效率和規模效率的均值分別為0.49、0.85和0.54。東、中、西部幼兒園樣本效率均值中,純技術效率均值都高于綜合效率和規模效率均值,中部省份幼兒園無論是綜合效率、純技術效率還是規模效率均值都高于東部省份和西部省份。同時,東部省份經費投入效率與西部省份相比,純技術效率均值較高,但其綜合效率值與規模效率值較低。


  四、學前教育經費投入效率投影分析


  DEA分析不僅可以評價決策單元的相對效率,還可以通過建立在非DEA有效決策單元到相對有效包絡面上的一般投影模型,分析非DEA有效原因和程度,為決策提供方向。


  (一)教育經費投入DEA有效樣本分析


  對175所樣本幼兒園2014年經費投入進行投影分析并排序,被參考超過10次(包含10次)的幼兒園共有16所,其中,城市地區6所,縣鎮地區7所,農村地區3所。這些幼兒園相比其他有效樣本,有較高的穩定性。


  根據被參考次數較多的16所經費投入DEA有效幼兒園的產出和投入指標在全樣本的排序(表3),歸納出經費投入DEA有效幼兒園的特征:(1)DEA有效幼兒園的經費產出與投入之比都較高。從16個幼兒園的投入指標和產出指標在175所總樣本中的排名可以看出,其產出指標排名與投入指標相比都比較靠前,這也是有效率決策單元的共有特征;(2)城市幼兒園經費投入有效傾向于高投入-高產出類型。如序號11的幼兒園,其投入指標在175所幼兒園中的排名依次為85、81和103,該排名相對于其他DEA有效幼兒園而言較靠前,6項產出指標排名依次為61、20、5、6、19和27,排名比較靠前;(3)縣鎮幼兒園經費投入有效傾向較低投入-較高產出類型。如序號117的幼兒園,其投入指標在175所幼兒園中排名均為175名,但其6項產出指標排名依次為31、23、65、41、86和83;(4)農村幼兒園經費投入有效傾向于較低投入-較低產出類型。如序號為6的幼兒園,其投入指標分別占全樣本排名為122、121和125,其產出指標排名依次為167、56、185、155、116和123。


  (二)學前教育經費投入非DEA有效樣本分析


  128所非DEA有效的幼兒園中,有83所是純技術和規模效率雙重無效的DEA無效。對這83所幼兒園的投入冗余和產出不足進行分析和均值統計(表4)得到:第一,非DEA有效幼兒園存在較大的產出不足率和一定的投入冗余率。其中,在園幼兒數量、教職工人數、師生比、本科以上專任教師人數、生均圖書冊數、生均校舍面積在現有水平上平均需要提高60.88%、101.98%、91.55%、523.93%、373.48%和113.71%。對人員的投入、公用經費投入和基建經費投入需要在現有水平上平均降低10.22%、23.3%和26.17%。同時,在各項產出不足率中,尤以本科以上教師人數和生均圖書冊數不足率較高;第二,農村幼兒園樣本的各項產出不足率均值都高于城市和縣鎮,說明農村幼兒園樣本與城市幼兒園樣本和縣鎮幼兒園樣本相比,各項經費產出都存在較大缺口。


  表4經費投入產出不足率和投入冗余率均值(%)


  五、結論與政策建議


  文章對175所樣本幼兒園2014年經費投入的效率分析顯示:經費投入的整體效率不高,存在較大的效率損失,經費投入的規模無效是拉低經費投入效率的主要原因;城鄉視角看,縣鎮幼兒園經費投入效率要高于城市和農村幼兒園,且純技術效率與規模效率均高于城市幼兒園和農村幼兒園,說明無論是從外部管理機制和水平還是從規模效益角度均優于城市與農村幼兒園;區域視角看,中部省份幼兒園經費投入DEA效率優于東部和西部省份幼兒園,無論是規模效率還是純技術效率,東部省份幼兒園經費投入純技術效率高于西部省份,但規模效率低于西部省份。經費投入效率投影分析顯示:城市、縣鎮和農村幼兒園的經費投入表現出高投入-高產出、低投入-高產出和低投入-低產出三種有效類型。根據分析結果,本文認為提升學前教育經費投入效率應從以下兩個方向著力:


  (一)優化學前教育經費投入結構


  調整學前教育經費投入城鄉結構。當前學前教育經費投入效率城鄉之間存在差異,城市幼兒園的規模效率遠低于縣鎮與農村,并且從效率結構角度來看,城市幼兒園的高效率基于高投入和高產出,而縣鎮和農村是低投入-高產出或低投入-低產出類型,這也從側面反映了城鄉幼兒園之間投入結構的不合理。學前教育經費投入應該進一步加大向縣鎮尤其是農村地區的傾斜力度。同時,在加大對學前教育不發達的城市和縣鎮經費投入時,要注重跟進相應的監管機制,避免“粗放式”或“政績式”經費使用;城市地區的經費投入應該注重調整結構,在城市公辦園經費投入飽和的情況下,可以增加對普惠性民辦幼兒園的財政支持,避免城市學前教育經費公辦園“擁擠效應”帶來的整體低效。


  改善學前教育經費投入的地區結構。當下,中央政府財政性投入逐漸加大對中、西部省份幼兒園的傾斜,但從本文分析可知,中西部省份經費投入的純技術效率低于東部省份,這表明中西部省份的經費管理和分配體制和機制與經費總量增加的趨勢不協調,阻礙了經費利用最大化。政府的經費投入策略應該結合中、西部省份的實際,增加總量的同時注重管理體制與機制的提升,保障中西部省份增加的經費投入能夠實現效益最大化。


  優化學前教育經費使用結構。盡管當前中央和地方政府都致力于加大經費投入,但經費使用仍以硬件建設為主。從上文的分析可知,生均圖書與優質教師是投入不足率最高值。因此,科學分配經費使用方向,硬件與軟件同時兼顧是未來優化經費投入使用結構的主要方向,一方面在要補足學前教育不發達地區的基本的硬件設施,另一方面要加強對教師培訓等有助于提高學前教育質量的軟件投入。


  (二)完善和提升學前教育經費投入管理機制與水平


  完善學前教育經費投入與使用信息公開機制。“暗箱操作”必然會滋生經費截留或挪用等現象,唯有建立經費投入使用公開制度,才能促進社會各界共同監管經費使用情況。一方面要健全地方政府學前教育經費投入信息公開和公告制度,定期公開政府對學前教育經費投入和具體的方向;另一方面,要求經費獲取和使用的學前教育供給方健全財務公開制度,向社會公開經費使用情況,使經費投入與使用在“陽光下”進行。


  強化學前教育經費投入監督評價機制。一方面,完善學前教育經費投入與使用的跟蹤評價和決策支持體系,促進經費的依法決策與使用,通過內部控制和外部審計,公眾監督等多方參加的監督制度避免經費決策的一言堂、過度投入等現象;另一方面,加強對學前教育經費的績效管理,完善經費投入事前可行性與合理性評價,事中跟蹤與控制性評價及事后效率與效益評價,并將評價結果作為改進下一個環節或下一年度預算管理和經費安排的依據,改變過去經費預算“一刀切”“會哭的孩子有奶吃”等不合理現象。

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